来源：《农业经济》2018 年 03 期作者：吕军书，杨毅斌单位：河南师范大学 三农法律问题研究中心城镇化的较慢发展激化了农村面源污染的严重性，农村面源污染管理早已沦为我国环境保护的短板。长期以来，农化产品过量用于，畜禽粪便随便废气，农村生活垃圾无序废气和处置，作物秸秆随便弃置和烧毁等因素，沦为农村面源污染管理的顽症。管理农村面源污染必需采行“多元管理”：建构农村面源污染法律体系；增大环保财政和技术投放；提升农民对面源污染防治意识；创建完备农村面源污染防治监管机制。

前言随着我国社会的发展和农村改革的了解，农村经济获得前所未有的成就。在农村城市化进程减缓和农村工业化发展的同时，环境问题日益突出，农村面源污染早已沦为导致我国地表和地下水体污染、农村土壤污染的最重要原因。我国的农村环境保护工作跟上于20 世纪80 年代，这三十多年来，我国在农村面源污染防治方面获得了一些成绩，特别是在是2014年新的修改的《环境保护法》明确规定了县级政府对农村生活废弃物的管理职责，把环境公益诉讼制度划入法律体系中，可见国家对于农村环境保护的推崇。

但是，我们也看见，目前在农村环境保护这一方面，尤其是面源污染，不存在的问题近少于成就。因此，我们要竖立法治理念，建构农村面源污染防治的法律制度，完备农村面源污染涉及法律法规，综合利用政策条例，充分发挥行政管理起到，切实有效的解决问题农村面源污染问题。一、农村面源污染的成因分析面源污染，又名“非点源污染”，所指在农村生活和农业生产活动中，种植业、养殖业和农民生产生活中大量用于的化肥、农药或者其他污染物中蕴藏的氮磷钾等营养元素以及一些剧毒危害无法分解成的有机或无机物质，从非特定的领域，在降水、地表径流冲刷、土壤渗入等起到下，污染物转入金属制水体并引发水体富营养化或其他形式的污染。研究找到，导致农村面源污染的主要因素有：1农业生产中农化产品欺诈众所周知，我国是一个农业大国，但由于农业科学技术领先等多种原因，农业生产效率低落。

为了保证农业的高产出，我国农民每年在展开农业生产过程中，都要用于数百万吨化肥农药，投放比例难以置信，每公顷使用量是世界平均值用量的数倍。但这些化肥有效地利用率严重不足30%，低投放的化肥用量并没带给农业粮食产量的提升，在导致大量资源浪费的同时，也带给了一系列问题，例如，降水装载过量的化肥通过径流转入土壤、水体，影响土壤的营养均衡，导致土壤板结、富营养化、耕地质量发育，持久无法完全恢复；土壤中的有机质含量、土壤酸碱值遭毁坏，对重金属等物质的相同起到大大降低，减轻重金属污染。同时，土地质量大大上升，为了保证农作物产量，农民被迫增大化肥农药投放，激化污染程度，由此构成一个恶性循环。2016 年河南省新乡地区由于面源污染引起的镉大米事件让人忧虑，这给涉及政府部门在土壤维护问题上响起了警钟。

虽然我国挽回了耕地面积红线，但是土地的“轮回乏病”也正在沦为红线内的危机，土壤质量问题解决问题刻不容缓。2养殖业污染日益严重转入21 世纪以来，我国养殖业很快发展，与此同时，养殖业环境管理不严苛、涉及制度法规不完善等导致诸多环境问题。养殖业污染主要还包括两个方面：一是畜禽养殖污染。

预示着养殖规模的不断扩大，我国牧场地数量日益激增，但受到自然地理条件的容许，产于范围广，并没构成规模化大型养殖场，多数畜牧业废弃物不经环保处置必要排出河流、湖泊，对周边环境导致恶劣影响，预防可玩性极大。二是水产养殖污染。近几年来，我国大自然海洋资源短缺，四大渔场出有鱼量骤减，为解决问题资源短缺问题，除拓展远洋捕鱼方式外，人工水产养殖也沦为填补海产品市场缺口的众多措施。

然而，部分养殖户为执着经济利益，大量投入饲料、药物，导致水体富营养化，对其他水库、次级河流也导致有所不同程度的污染。另外，有部分养殖户肥水养鱼，导致水体富营养化，意味着依赖水体自净能力很难完全恢复到污染前的水质。总体来说，养殖业以传统养殖居多，缺少规模化的粪污储存处置设施，养殖粪污随便堆置，在雨季随暴雨径流冲刷转入水体构成污染源。

3农民生活污染处理不当城乡一体化的发展不仅带给了村民生活水平的提升，同时产生的生活污染也日益严重。其中，生活污水及液体垃圾是农村生活污染的主要形式。目前，农村住宅集中，基础设施短缺，缺少统一的污水处理系统，其生活污水往往必要排至河流或者渗入入土壤，导致污染；一些乡镇企业没铺设污水管网或者污水管网污水搜集亲率较低，其剧毒有害物质废气至地下河道，必要污染地下水，影响水环境质量。

另一方面，农村垃圾收运设施缺少，村民生活产生的液体垃圾并未展开集中处理，农户一般将其灌入于河道两侧，或者四处乱堆乱放，有的不经处置必要展开填平或烧毁，不仅不易阻塞河流，也相当严重污染水体，其有害物质渗透到地下水，威胁农村居民身体健康。4乡镇企业污染大大好转预示着工业化和城镇化的发展，城市土地利用已渐趋饱和状态，加之城市监管力度较小，执法人员严苛，高污染、高耗能企业在城市无法保持存活。因此，更加多的高污染、高耗能企业将目光改向农村，农村沦为环境污染问题愈演愈烈的“温床”。

然而，部分村镇工业企业规模小，且大部分为传统型工业，布局不合理，环保设施不做到，特别是在是一些化工废渣所含大量铅、汞、砷等剧毒重金属，只能靠大自然水解无济于事，给农村环境治理带给了相当大压力。此外，有些企业为了回避城市污水处理检测，把工厂辟在城乡结合部，必要向河道废气予以处置的污水，由于缺少有效地的管理和监督，这些企业导致的环境污染无法获得推崇，严重影响居民生活，群众怨声载道。二、我国农村面源污染防治不存在的问题城镇化工业化进程中，农村面源污染大大激化。为了建设生态乡村、美丽乡村，国家采行了多中心管理措施。

但是，目前农村面源污染仍未获得突破性进展。主要展现出在：1预防农村面源污染涉及法律法规体系不完备由于国情原因，我国环境保护方面的法律较之民法、刑法等起步晚、发展缓慢，没构成系统规范的法律体系。

而在我国现行的环境保护法中，农村面源污染防治仅有占有较小篇幅，其规定也是载于一些法律条文中，不仅缺少有效地的法律规制，而且部分条文过于过杂乱，不成体系。改革开放以来至今，以壮烈牺牲环境为代价的产业发展导向依然不存在。在“再行污染后管理”的思想观念下，农村面源污染未作为专门的议题展开法律，只是作为水污染的一个分类附带性的提到，这是预防农村面源污染涉及法律缺陷的最重要原因。另外由于农业生产的特殊性，一些环保法律法规在面源污染防治上充分发挥没法理应的起到，在政策层面也缺陷与涉及法律法规设施的继续执行措施。

2国家对农村环境治理投放严重不足环境污染是由多方原因导致的，因此环境污染管理工程牵涉面十分普遍。但是由于我国长年实施“谁污染，谁管理”的原则，造成在环境治理过程中，国家把更好的责任放到污染的主体――业主身上，而忽视了其他主体的责任，这使得农村面源污染防治的投放很难确实实施。

而政府每年的环保打气资金投入，主要用作城市和重工业企业的污染，拨给到农村环保的投放极少，其受限的农村环保开支，大部分用作污染更为引人注目的点源污染，因此，用作预防农村面源污染的资金投入少之又少，农村面源污染管理难上加难。另一方面，由于农村地广人稀，污染面大等因素，垃圾站、排水管网、公共厕所及污水处理设施往往难以实现全面覆盖面积，即使已竣工的基础设施由于缺少确保资金投入，实际用于效果不理想。

技术方面，由于对农村面源污染缺少基础全面的调查与研究，预防系统的基础数据不完备，涉及的面源预防技术不成熟期，可搭配的实用技术较少，不能糅合预防点源污染的技术，在实际应用于中管理效果不理想。而在技术推广上，一方面农业技术推广系统的投放太低，投资经费的用于不合理，此外推展人员繁杂，一些推展人员素质较低，实施与推展牵涉到的职能等，这些问题使技术的推展不存在相当大障碍，在总体上排挤面源污染防治的进程。3农村面源污染环保意识脆弱环境的优劣与公众身体健康息息相关，因此农村面源污染的预防必须社会公众的普遍参予。

然而在现实生活中面源污染的日益严重则体现出有公众环保意识的短缺。一是农村基层干部环保意识的缺陷，轻经济发展重环境保护，了解将近农村面源污染防治的重要性和迫切性，一直恪守过去“再行污染后管理”的老思路、杨家方法，导致国家的环保政策得到有效地的继续执行，面源污染得到有效地遏止；二是农民不受自身条件的容许，往往意识将近环境保护的重要性。

大部分农民没接受较好的教育，文化程度偏高，对国家涉及的法律法规、政策了解性过于，为了执着更大的经济效益，在农业生产中大规模用于塑料薄膜、欺诈化肥农药，严重破坏土地资源和水资源。在日常生活中也没构成较好的习惯，了解将近面源污染对农村环境、对自身身体健康的危害，乱扔乱堆垃圾，随便废气废水和畜禽粪便。

三是一些乡镇企业负责人缺少社会责任感，盲目执着经济利益忽略环境效益，对于政府实施的涉及环保措施未予因应，只侧重表面工作未予实施环保责任。4农村面源污染防治监管体系不存在漏洞我国现行的环境管理体制不存在漏洞，一方面，没构成一套综合预防农村面源污染的监测管理体系，农业环境评估、化肥农药投放检测、农产品安全性质量检测、养殖业环境监测等检测体系不完备，没构成常态化和规范化的监测与评价、预报与预警机制。另一方面，政府执法人员不道德缺少有效地的监管。

在现实生活中，政府信息公开发表不及时，农民无法精确理解环境现状；涉及行政部门的监督缺位，导致经常出现各种偷排漏排、环保设施不完备或私自关闭管理设施等不道德；对一些污染企业，群众检举始得，一些部门或者责任人与污染企业相勾结，对检举的污染情况不闻不问；一些被公安部门的污染企业，惩罚力度过于，只全然展开罚金或者停业整顿，所处罚金与污染带给的效益比起严重不足一托，无法对其构成强有力的威慑，环境污染再三减轻。三、农村面源污染的预防措施农村面源污染防治工作任重道远，必需针对目前污染形势严峻的状况，尽早制订实施对农村面源污染的管理规划，把管理和优化农村农业环境划入各级党委政府的重点工作来捉，把农业面源污染划入法制化轨道，增进农业增效和农民减免，减缓现代农业发展进程，构建农村社会的全面进步。1建构农村面源污染法律体系首先，在法律层面上实施环境保护尤为重要，尤其是有关农村环境保护的法律进程刻不容缓，必需更进一步完备涉及规定。针对管理农村面源污染问题，我国生效实行的农业法、环保法等法律法规早已作出了涉及规定，对于实施不做到的地方，要对涉及部门和涉及个人强化敦促，保证实施做到。

对土壤、肥料等易引发面源污染领域法律的空白，以及农药残余、塑料垃圾等引发面源污染领域法律规定的比较滞后性，要启动法律的制定和修改工作。其次，为了解决问题化肥、农药残余等更容易引发面源污染的领域因缺少涉及标准而较为恐慌的状况，要制定涉及行业标准，或者实施涉及国家标准，从投入使用到最后产品成形整个过程都要遵循严苛的标准。

最后，各级地方政府要根据各地农村生态环境的实际发展情况制订涉及的面源污染防治地方性法规，强化执法人员工作的规范化和制度化。2增大环保财政和技术投放环保必须财政作为扎实的后盾。首先是国家财政的弯曲与扶植，谋求获得上级部门的推崇。

针对综合治理农村面源污染、建立健全污水处理厂设施，以及处置农村连片污染问题等方面缺乏资金的现实艰难，要积极争取不断扩大上级有关部门的反对力度，保证资金充裕。其次是减缓环保基础设施的建设力度。在我国目前的环保基础设施中，乡镇一级的污水处理系统建设比较迟缓，这也是我国农村面源污染更为相当严重的一个最重要原因。

对于这种情况，应当加大力度统合有关部门的污染整治资金，强化以乡镇一级的污水处理系统居多，还包括建设污水处理设施、减少垃圾重复使用设施投放力度、加设排水管网等环保基础设施，在面源污染管理方面获取协助。最后是各级政府在财政投入方面给与更加多弯曲。一方面，各级政府为预防农村面源污染，要增大财政投入，设置专项经费，建立健全乡镇一级专业机构和专门人员，提到科学技术，全方位多角度综合治理。

与此同时，中央政府要对区域间的环境治理获取一定的政策和资金反对，并根据牵头治污的绩效给与更好的财政补贴和项目反对。3提升农民对面源污染防治意识农民是农村生产、生活的主体，因此，农民也就出了农村面源污染防治的主力军。

所以，不应强化对农民的教育和培训，以提升农民的面源污染防治意识。具体来说，一是充分利用手机、电视、网络等现代化媒体传输设备，增大宣传力度，特别是在是面源污染成因及其危害，借以强化农民的环保预防意识。二是充分发挥村委会的宣传的组织起到，积极开展法制宣传教育，向村民普及涉及法律法规，积极开展污染防治的倡议活动，定期的组织村民自学污染防治的方法，营造出有污染防治“人人有责、人人参予”的良好氛围。

三是乡镇政府充分发挥组织协调起到，具体工作方向，协商好农村生产活动和污染防治之间的对立，大力开展生态镇、生态村、生态家园为重点的创建活动，强化对农民的培训，强化农村面源污染管理的涉及信息服务和技术指导，使农民切身体会到生态农村的优越性，充分调动农民群众参予面源污染防治的积极性和主动性。4创建完备农村面源污染防治监管机制要确保农村面源污染防治涉及法律获得有效地的实行，创建完备农村面源污染防治监管体制是很有适当的。一是积极探索合适我国国情的面源污染综合预防的监测防控体系。在治理环境的同时强化环境管理机构的建设，重点完备面源污染预报预警系统和农业环境安全性评估体系，细化农药化肥投放标准，污水排放检测标准等，做面源污染防治有据可依、有章可循。

二是具体行政执法权责。减缓创建合适我国农村发展方式的绩效视学体系，将农村面源污染防治划入各级党政和涉及部门目标考核。转变以往全然以GDP 为中心的发展模式，特别强调科学发展、清洁生产，对污染情况严重、群众反响强烈、预防不力的部门或责任人展开约谈、问责，限期排查。三是增大督查力度。

环保、农业、水务、市政等各个部门要强化牵头，日常工作中加大力度，极力杜绝地方保护主义。在企业、养殖场展开检查过程中，对环保不合格的不道德及时敦促排查，对具备典型教育意义的环保案件，不予高度重视，限期排查未予因应的，依法从宽惩处。四是充分发挥基层组织的监督功能。

村民委员会由村民构成，农村的环境状况与他们密切连接，可以彰显农村村委会一定的环境监管职权，让村民在日常生活中强化环境监管，更进一步增进农村面源污染综合治理工作的积极开展。

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